Mitwirken an einer Untersuchung, die nicht stattfindet

Wer bei einem Vorfall im Verkehr leicht fahrlässig gehandelt hat und danach die Sicherheitsuntersuchung nach Kräften unterstützt, soll nicht bestraft werden. So steht es in einer neuen Ziffer des Strafgesetzbuchs, die mit der Revision des Luftfahrtgesetzes kommt. Der Ständerat hat sie am 16. September bestätigt, in derselben Fassung wie der Nationalrat im Juni. Die Vorlage geht wegen anderer Differenzen noch einmal an den Nationalrat, an dieser Ziffer ändert sich nichts mehr.

Gleichzeitig untersucht die Schweizerische Sicherheitsuntersuchungsstelle (SUST) in der Luftfahrt nicht mehr jeden Fall vollständig. Wo sie wenig Präventionspotenzial sieht, endet der Fall mit einer knappen Darstellung dessen, was geschehen ist, ohne Analyse, warum es geschehen ist.

Beides ist für sich vernünftig. Nebeneinander ergibt es eine Lücke. Der Strafverzicht hängt an einer Untersuchung, die es nicht mehr in jedem Fall gibt. Und was stattdessen übrig bleibt, ist ausgerechnet der Teil der Untersuchung, den ein Strafverfahren verwenden kann.

Was das Parlament beschlossen hat

Artikel 237 des Strafgesetzbuchs regelt die Störung des öffentlichen Verkehrs. Er bestraft schon die konkrete Gefährdung, auch wenn sie fahrlässig verursacht wurde. Neu kommt eine dritte Ziffer dazu:

Handelt der Täter fahrlässig, sieht die zuständige Behörde von der Strafverfolgung, der Überweisung an das Gericht oder der Bestrafung ab, wenn das Verschulden des Täters gering ist und er alle zumutbaren Anstrengungen unternommen hat, um die in Zusammenhang mit der Tat stehende behördliche Sicherheitsuntersuchung zu unterstützen.

Das ist bemerkenswert. Die Schweiz übersetzt damit einen Grundgedanken der Redlichkeitskultur ins Kernstrafrecht, und zwar für alle Verkehrsträger, die unter Artikel 237 fallen, also auch für Bahn und Schifffahrt. Der Tausch ist klar: Wer zur Aufklärung beiträgt, wird nicht verfolgt. Die Bedingung dafür ist eine behördliche Sicherheitsuntersuchung, an der man mitwirken kann.

Sichtbar wird die Lücke vorerst in der Luftfahrt, denn für sie hat die SUST die Priorisierung angekündigt, um die es hier geht.

Was die Untersuchungsstelle angekündigt hat

Am 24. Dezember 2025 hat die SUST für die Aviatik mitgeteilt, sie werde eine «ausgeprägte Priorisierung der einzelnen Sicherheitsuntersuchungen» vornehmen. Das «zu erwartende Präventionspotential» sei «die primäre Grösse, die den Umfang einer Sicherheitsuntersuchung und eines zugehörigen Berichts bestimmen soll». Als Grund nennt sie, dass seit einigen Jahren zahlreiche Untersuchungen nicht zeitgerecht abgeschlossen werden konnten, was ihre präventive Wirkung verminderte.

Seither kann ein Fall auf zwei Wegen enden. Auf dem kurzen Weg klärt die SUST in einer Voruntersuchung den Sachverhalt, beurteilt das Präventionspotenzial und veröffentlicht eine anonymisierte Sachverhaltsdarstellung im quartalsweisen Präventions-Bulletin. Auf dem langen Weg eröffnet sie eine reguläre Untersuchung, die mit einem Schlussbericht endet: Sachverhalt, Analyse, Schlussfolgerungen, Empfehlungen. Welcher Weg es wird, entscheidet sich am Präventionspotenzial. Auch bereits laufende Untersuchungen werden neu beurteilt und können mit einer Sachverhaltsdarstellung beendet werden.

Ein naheliegender Einwand

Gegen dieses Kriterium liegt ein Einwand nahe. Wie viel man aus einem Fall lernen kann, weiss man erst, wenn man ihn untersucht hat. Die SUST beurteilt das Präventionspotenzial aber in der Voruntersuchung, also bevor die eigentliche Analyse beginnt.

Der Einwand trifft allerdings nicht die SUST allein, denn die Formel stammt nicht von ihr. In ICAO Annex 13 steht seit Jahrzehnten, der Umfang einer Untersuchung werde von der Untersuchungsbehörde festgelegt, «depending on the lessons it expects to draw from the investigation for the improvement of safety». Die europäische Untersuchungsverordnung, die über das Luftverkehrsabkommen auch für die Schweiz gilt, übernimmt das fast wörtlich. Die SUST wendet also ein international verankertes Kriterium an.

Prüfen lässt sich aber, wie sie es anwendet. Die SUST könnte offenlegen, wie oft ein Fall nach der Voruntersuchung doch noch auf den langen Weg gewechselt hat. Diese eine Zahl würde zeigen, ob die Priorisierung in beide Richtungen arbeitet, ob also auch Fälle, die anfangs unauffällig wirkten, noch vertieft untersucht werden.

Was übrig bleibt, wenn die Analyse wegfällt

Für den Strafverzicht wichtiger ist, was auf dem kurzen Weg entsteht und was nicht.

Ein Schlussbericht besteht aus zwei sehr verschiedenen Teilen. Der eine hält fest, was geschehen ist. Der andere erklärt, unter welchen Bedingungen das Handeln der Beteiligten Sinn ergab, und richtet Empfehlungen an Organisationen und Behörden. Die ICAO kennt diesen Unterschied und empfiehlt den Staaten in Appendix 2 zu Annex 13, «the use of factual information» zuzulassen, «analysis, conclusions and safety recommendations» aber dem Verfahren zur Schuldzuweisung zu entziehen.

Die Schweiz hat diese Trennung nie eingeführt. Die Botschaft zur Revision hält nüchtern fest, dass Unterlagen der Unfalluntersuchung in Straf-, Verwaltungsstraf- oder Verwaltungsverfahren verwendet werden können und dass deshalb schon eine Meldung an die SUST ein solches Verfahren auslösen kann. Die Luftfahrtkreise haben in der Vernehmlassung verlangt, den neuen Meldeschutz auch auf Meldungen an die SUST auszudehnen. Der Bundesrat lehnt ab und will zunächst Erfahrungen sammeln.

Legt man das neben die Priorisierung, passt es unangenehm genau. Auf dem kurzen Weg entsteht der Sachverhalt, aber keine Analyse, keine Schlussfolgerungen, keine Empfehlungen. Es bleibt genau der Teil, den die ICAO als verwertbar ansieht, und es fehlt genau der Teil, den sie schützen möchte. Gemeint ist dabei nicht der anonymisierte Eintrag im Bulletin, sondern die Unterlagen der Voruntersuchung, die im Strafverfahren verwendet werden können. Ein Beispiel: Dass die Startmasse überschritten war, lässt sich in wenigen Zeilen festhalten. Warum sie an jenem Morgen überschritten wurde, wem das hätte auffallen müssen und welches Verfahren das begünstigt hat, steht dann nirgends. Ein Sachverhalt ohne seine Bedingungen liest sich wie ein Befund gegen eine Person.

Das ist keine Absicht. Es ist eine Nebenwirkung, und sie fällt niemandem auf, weil die beiden Entwicklungen in verschiedenen Dossiers liegen.

Die Lücke im neuen Gesetz

Die Botschaft begründet auch, warum gerade die Mitwirkung an der Sicherheitsuntersuchung den Strafverzicht rechtfertigt. Als behördliche Sicherheitsuntersuchung gelten dort Untersuchungen, welche die technischen, betrieblichen, menschlichen, organisatorischen und systemischen Ursachen und Umstände eines Zwischenfalls untersuchen. Findet keine solche Untersuchung statt, fehlt nach der Botschaft auch der «systemische und in jedem Fall öffentlich zugängliche Beitrag zur Prävention», und dann gibt es keinen Strafverzicht.

Die Botschaft kennt also zwei Zustände: untersucht oder nicht untersucht. Den kurzen Weg dazwischen erwähnt sie auf ihren sechsundachtzig Seiten nicht. Die SUST wiederum zählt ihn ausdrücklich zur Sicherheitsuntersuchung. Jeder Unfall werde Gegenstand einer Sicherheitsuntersuchung, «die mindestens aus einer Voruntersuchung und einer zeitnah veröffentlichten Sachverhaltsdarstellung im Präventions-Bulletin besteht». Die beiden Behörden meinen mit demselben Wort nicht dasselbe.

Für die beschuldigte Person heisst das: Ob ihre Mitwirkung an einer Voruntersuchung zählt, ist offen. Nach dem Sprachgebrauch der SUST hat sie an einer Sicherheitsuntersuchung mitgewirkt. Nach der Begründung der Botschaft spricht einiges dagegen, denn den systemischen Beitrag zur Prävention, auf den die Botschaft den Strafverzicht stützt, liefert eine Sachverhaltsdarstellung nicht. Wer mitgewirkt hat, weiss also nicht, ob es ihm nützt.

Im Ständerat wurde am 16. September über genau den Halbsatz zur Mitwirkung gestritten. Ständerätin Heidi Z’graggen beantragte, ihn zu streichen und den Strafverzicht allein an das geringe Verschulden zu knüpfen. Die Mitwirkung als Bedingung mache die Kooperation «zu einem Instrument des strafrechtlichen Drucks», und das werde die Meldebereitschaft senken. Bundesrat Rösti hielt dagegen, wer fahrlässig handle, müsse eben die Anstrengung unternehmen, «mit der Schweizerischen Sicherheitsuntersuchungsstelle (Sust) zusammenzuarbeiten, um den Fall aufzuklären». Der Rat folgte ihm mit 32 zu 8 Stimmen. Beide Seiten gingen davon aus, dass es einen Fall gibt, der aufgeklärt wird.

Was gilt, wenn es nur eine Voruntersuchung gibt, hat auch in dieser Debatte niemand gefragt. Dabei hängt daran auch, woran sich die zumutbare Anstrengung bemisst. Die Botschaft überlässt das ausdrücklich der Praxis und deutet an, dass die beschuldigte Person ihre Anstrengungen wird belegen müssen. Sie soll also nachweisen, dass sie an etwas mitgewirkt hat, dessen Umfang eine Behörde nach ihren eigenen Prioritäten festlegt.

Es gibt zwar einen zweiten Schutz im revidierten Luftfahrtgesetz. Wer ein Ereignis meldet, wird nicht verfolgt, wenn die Behörden einzig aus dieser Meldung davon erfahren haben. In der Luftfahrt greift er aber selten, und das räumt die Botschaft selbst ein: Die Bundesanwaltschaft, die künftig für Strafverfahren nach Flugunfällen zuständig ist, erhält in der Mehrheit der Fälle auf anderem Weg Kenntnis, Ereignismeldungen spielen im Strafverfahren nur eine geringe Rolle. Was für die beschuldigte Person praktisch bleibt, ist die neue Ziffer 3. Und die hängt an einer Untersuchung, die es nicht mehr in jedem Fall gibt.

Was daraus folgt

Ich halte beide Entwicklungen einzeln für vertretbar. Eine Behörde, die ihre Untersuchungen nicht mehr zeitgerecht abschliesst, muss priorisieren, und sie sagt es offen. Das ist mehr wert als die Beteuerung, es laufe alles wie bisher. Und ein Parlament, das Mitwirkung belohnt statt sie zu bestrafen, tut etwas Richtiges.

Das Problem entsteht erst im Zusammenspiel, und es ist ein Konstruktionsfehler, kein Versäumnis von jemandem. Wer rechtlichen Schutz an die Mitwirkung an einem Verfahren knüpft, muss dafür sorgen, dass dieses Verfahren stattfindet und dass es liefert, womit der Schutz begründet wurde. Sonst entsteht ein Versprechen, dessen Einlösung von einer Ressourcenentscheidung abhängt, auf welche die geschützte Person keinen Einfluss hat.

Im Gesetz lässt sich das nicht mehr korrigieren. Offen bleibt, wer entscheidet, ob die Mitwirkung an einer Voruntersuchung genügt. Nach der Konstruktion der neuen Ziffer ist es die Strafbehörde, im Einzelfall, lange nachdem die Untersuchungsstelle entschieden hat, wie viel Untersuchung es gibt.

Und die Trennung, die die ICAO seit Jahren empfiehlt, hat auch diese Revision nicht gebracht: im Bericht zu unterscheiden zwischen dem, was geschehen ist, und dem, was es erklärt, und nur das Erste dem Strafverfahren zu überlassen.

Solange diese Trennung fehlt, bleibt eine unangenehme Konstellation. Die Analyse, die Menschen erklärt, wird seltener. Der Sachverhalt, der sie belasten kann, liegt schneller vor. Und die Vorschrift, die sie schützen soll, setzt beim Selteneren an.

Quellen

• ICAO – Annex 13 to the Convention on International Civil Aviation: Aircraft Accident and Incident Investigation, 11. Aufl. 2016 (Hauptquelle)
• Verordnung (EU) Nr. 996/2010 über die Untersuchung und Verhütung von Unfällen und Störungen in der Zivilluftfahrt, konsolidierte Fassung (Hauptquelle)
• Schweizerischer Bundesrat – Botschaft zur Änderung des Luftfahrtgesetzes, 12. November 2025 (Hauptquelle)
• UVEK – Änderung des Luftfahrtgesetzes: Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens, April 2025
• Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr, SR 0.748.127.192.68
• Schweizerische Sicherheitsuntersuchungsstelle SUST – Faktenberichte und Einstellungen von Sicherheitsuntersuchungen Aviatik, Mitteilung vom 24. Dezember 2025
• Amtliches Bulletin der Bundesversammlung – Ständerat, Herbstsession 2026, Sitzung vom 16. September 2026, Geschäft 25.086